La disparition récente de Louis Besson remet en lumière l’héritage majeur de la loi du 31 mai 1990, dite « loi Besson », qui a profondément structuré la lutte contre le mal-logement en France.
À travers deux ouvrages publiés fin 2025, plusieurs acteurs associatifs et chercheurs reviennent sur l’élaboration de cette loi fondatrice, née de la mobilisation conjointe des associations, des chercheurs, des collectivités et de responsables politiques engagés.

La loi du 31 mai 1990 -dite loi Besson, mais que son auteur préférait appeler la loi des associations – a institué des outils majeurs pour lutter contre le mal logement :

• Les plans départementaux pour le logement des plus défavorisés (PDALPD),
• Le fonds de solidarité logement (FSL) dont le financement est assuré à parité par l’Etat et le Département,
• Un dispositif fiscal adapté.

Deux livres pour rendre compte de son élaboration et de son déploiement

Deux ouvrages (cf. les références complètes en annexe) publiés fin 2025 relatent la place qu’ont joué les associations, spécialisées dans l’accueil et le soutien aux ménages les plus défavorisés, dans l’élaboration de la loi Besson du 31 mai 1990 ainsi que des ses finalités dans le contexte du moment :

• Instituer le droit au logement, les associations dans la fabrique de la loi Besson, M. Pesle, A. Rode ;
• Le droit au logement empêché ? R. Ballain, T. Tellier, D. Vanoni ;

Cet article est issu d’un entretien avec René Ballain, maitre d’œuvre des deux ouvrages, ancien chercheur associé au laboratoire Pacte de l’institut d’ Etudes Politiques de Grenoble, et depuis longtemps administrateur à Un Toit Pour Tous.

Mais l’actualité c’est aussi la disparition récente de Louis Besson,  et c’est une manière de lui rendre hommage que des citer des extraits du texte que celui-ci avait rédigé en préface du premier ouvrage :

 « Un droit au logement qui est le droit à une vie autonome … d’avoir non seulement un toit, mais de pouvoir accueillir et donc d’avoir des relations sociales … de pouvoir disposer d’une adresse que tout employeur exigera ! ». Louis Besson.

Construire un droit au logement effectif et pérenne relève-t-il du mythe de Sisyphe ?

« L’histoire du logement, c’est l’histoire de sa crise », Christian Topalov., sociologue des questions de logement.

«  C’est faire montre de lucidité que de souligner que la loi du 31 mai 1990 … n’ a seulement engagé qu’une nouvelle étape de la lutte contre le mal logement. En effet la société n’a pas uniquement à traiter un « stock » de situations … mais à faire face à un » flux » qu’il convient de prendre en compte continûment … ». Louis Besson.

Comment la loi peut-elle répondre à ces besoins : Il faut que ceux-ci  »rentrent en politique ». A cet égard, à la fin des années 80, il y alignement des planètes :

• on dispose alors d’ analyses de la réalité, en s’appuyant et sur le travail de la recherche et sur l’action des associations de terrain,
• et de beaucoup d’expériences sur un certain nombre de territoires,
• l’élaboration de la loi s’est aussi appuyée sur l’engagement de fonctionnaires du ministère du logement,
• et c’est la rencontre de grandes figures morales, telle celle de Louis Besson, alliant compétences et valeurs morales,
• – encore fallait-il un contexte politique favorable et le soutien sans faille du premier ministre d’alors

Nombre de facteurs qui font cruellement défaut aujourd’hui, alors que la crise s’intensifie.

Une multiplicité d’acteurs, c’est une chance pour l’élaboration de la loi

On peut construire de la politique publique en s’appuyant sur des rapports officiels, mais on peut le faire également et surtout en mobilisant les acteurs de la société civile et en tablant sur leur expérience.

La loi Besson a légitimé  et consolidé le travail d’une pluralité d’acteurs de terrain,  constituant une sorte de chaine réunissant des associations, des convictions et des expérimentations.

C’est aussi une histoire de personnes. L’ élaboration de la loi de 1990 et son déploiement dans les années qui ont suivi son adoption ont été facilités par l’action d’un certain nombre de personnalités engagées dans des structures diverses.

Patrick Doutreligne en est un des représentants, responsable habitat de l’UNIOPS  (Union nationale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales) au début des années 1990, puis membre du cabinet de Louis Besson associé à la préparation du volet logement de la loi de lutte contre les exclusions de 1998, avant de devenir secrétaire général du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées puis délégué général de la Fondation abbé Pierre (FAP).  D’autres figures ont aussi assuré la permanence de la préoccupation du logement des plus défavorisés comme Alain Chaudières ou Claude Chigot (tous deux à l’origine de la FAP) pour ne citer qu’eux.

 « Je veux souligner … la contribution déterminante des associations dans la définition du contenu de la loi du 31 mai 1990. »

«  Cette active et efficace complicité avait trouvé sa raison d’être dans la double conscience d’une présence simultanée de besoins aigus – partiellement satisfaits par l’offre HLM – et d’associations mobilisées dont il fallait reconnaitre et valoriser la remarquable action pour le droit au logement. » Louis Besson.

Un partenariat Etat – Département

Mais si l’Etat ne bouge pas, et s’il ne mobilise pas les collectivités territoriales, il ne se passe rien au niveau législatif (à l’inverse, quand c’est  lui qui détricote, on voit la régression que cela engendre …).

Louis Besson s’est appuyé sur les conseils généraux pour  créer ce partenariat alors que ce dernier n’est pas à proprement parler de compétence en la matière (dans la loi, il n’y a rien sur les intercommunalités, lesquelles à l’époque n’interviennent pas dans ce domaine : depuis, ce sont elles qui conduisent les PLH, la loi SRU, les aides à la pierre, la politique d’attribution.)

Certains départements avaient en effet mis en place les premiers plans départementaux (Yvelines, Côte d’Or, Ille et Vilaine, ) ; des communes également créent des fonds d’aide aux impayés, au relogement, et instituent des systèmes de garantie, ains que quelques départements.

Il fallait donc mailler toutes ces initiatives dans une approche plus large et mettre en avant qu’on ne peut avancer que si en même temps une politique d’insertion et contre les exclusions est mise en œuvre, sans parler de la politique de la ville.

Il faut lire ces deux livres pour comprendre finement cette méthode d’élaboration qui s’est appuyée sur l’expertise des associations, et pour comprendre également ce qui se joue actuellement. Et, pour obtenir de grandes lois, il faut aussi de grands ministres, Louis Besson mais il faut citer également Jean Claude Gayssot pour la loi SRU.

Ces lois, bien que toujours discutées et remises en cause, sont toujours là et structurent la politique du mal logement et ont contribué grandement à la décentralisation de la politique du logement.

 « Interpeller les pouvoirs publics avec la légitimité de ceux qui « font » et ne se contentent pas de revendiquer … c’est gagner une crédibilité qu’il serait dommage de ne pas pouvoir entendre au regard des lourdes réalités humaines l’exclusion aujourd’hui encore si présentes. » Louis Besson.

Voilà qui résonne tellement avec ce qu’essaie de faire Un Toit Pour Tous !

Pour aller plus loin :

• Instituer le droit au logement, les associations dans la fabrique de la loi Besson (1980-1995),  préface de Louis Besson ;    Manon Pesle, Antoine Rode,  édition l’Aube ;
• Le droit au logement empêché ? Histoire et perspective de la loi Besson (1990- 2025), postface  de Christophe Robert ;    René Ballain, Thibault Tellier, Didier Vanoni, édition L’aube.

Au sein d’une association comme la nôtre qui a pour but de réhabiliter des logements pour les remettre à disposition de mal- logés, l’engagement et le travail des bénévoles est essentiel.

Et parmi ceux qui consentent à s’investir dans cette mission, pas toujours gratifiante et agréable tant les problèmes d’importance se dévoilent vite, certains ont un rôle primordial et parfois même vital pour qu’une telle association puisse survivre et perdurer en se développant.

Paul Henri fût de ceux-là.  Et si Un Toit Pour Tous est encore bien vivante à ce jour, c’est grâce à lui qui, il y a environ 30 ans, sauva de la faillite Territoires, son agence immobilière à vocation sociale en allant défendre (presque seul) cette cause naissante dans la difficulté devant le tribunal de commerce.

Pour cela et pour toutes les activités et autres actions nombreuses qu’il mit en œuvre pendant plus de 20 ans au sein d’Un Toit Pour Tous, nous lui devons toute notre gratitude et notre reconnaissance.

L’ingénieur structure qu’il fût pendant sa vie professionnelle, le jour de sa retraite venu, céda naturellement sa place à un autre personnage, initiateur au sein d’Un Toit Pour Tous d’une organisation qui permettait un meilleur fonctionnement et une harmonisation des relations entre les bénévoles et les salariés de l’association. Ainsi par son intermédiaire Un Toit Pour Tous n’a pas cessé de d’œuvrer au bénéfice d’une population dans le besoin toujours plus nombreuse.

Tout cela se fit à l’image de l’homme qui nous quitte aujourd’hui : dans le respect de chacun, de façon discrète, sans mise en avant de ses qualités et de ses idées pourtant indéniables et si bénéfiques pour Un Toit Pour Tous.

L’intérêt et le bien commun furent sa priorité, dans la modestie et en totale conformité avec ses profondes convictions personnelles. C’est le message que Paul Henri, notre ami véhiculait.

Nous avons eu la chance d’œuvrer avec lui sans toujours nous rendre compte de l’importance de son action et de la chance que nous avions d’être à ses côtés.

Nous nous devons d’essayer de suivre aussi longtemps que possible son exemple, continuer à marcher dans sa trace pour qu’elle ne s’efface pas.

Une fois encore à toi notre ami Paul Henri un immense merci pour tout ce que tu as donné.

En achetant du matériel informatique reconditionné à AFB, « entreprise adaptée » et SAS (1) à but non lucratif, et en donnant son matériel ancien à Ordi’toutage, association qui le reconditionne et l’utilise pour favoriser l’autonomie numérique des personnes, Un Toit Pour Tous promeut ce champ de l’économie d’une part, intervient dans le tissage de la solidarité d’autre part.

Rencontre avec Cécile, secrétaire générale de l’association, et Philippe, bénévole impliqué, pour connaître plus en détails cette démarche portée par Un Toit Pour Tous.

Un parc informatique repensé

En 2022, Un Toit Pour Tous a décidé de remplacer le système des gros ordinateurs fixes et serveurs associés par un équipement souple et autonome de portables reliés à des écrans. Cette transition a été facilitée par le fait que les données ne sont désormais plus stockées sur place. Le matériel ancien a été petit à petit donné à Ordi’toutage, tandis que le nouveau matériel a été acquis, au fur et à mesure, auprès de la boutique d’AFB (1) à Saint Martin le Vinoux.

Souplesse d’utilisation, confort et budget maitrisé

Des portables reliés à des écrans :

• pour la souplesse d’utilisation en tous lieux, les salarié(e)s d’Un Toit Pour Tous ayant besoin de se déplacer partout, que ce soit chez les locataires, sur les chantiers de réhabilitation, auprès de partenaires, d’administrations, pour du travail en réunion ou en télétravail ;
• pour une pratique plus confortable et une posture adaptée ;
• pour l’économie de papier et la simplification des tâches pour les postes équipés de deux écrans ;
• pour les prix d’acquisition de matériel reconfiguré ; même si, après les deux premières années, les retours SAV sont un peu plus fréquents que pour un équipement neuf.

Des outils numériques sécurisés et accompagnés  

Pour le moment, les services de Microsoft ont été gardés pour ne pas compliquer la tâche des salarié(e)s qui y sont habitué(e)s. En revanche, il a été veillé à ce que les données restent bien stockées en France.

Un prestataire (Novazion) vient une fois par semaine pour répondre aux besoins techniques de l’association et accompagne le développement des enjeux désormais essentiels de la cybersécurité. La responsable des moyens généraux assure une partie de la formation interne des salarié(e)s (mise à niveau, cybersécurité, RGPD (2) et, en préparation, prévention des risques) tout en poursuivant sa propre montée en compétences sur ces sujets.

Une seconde vie solidaire pour les anciens équipements

Les anciens équipements sont essentiellement confiés à Ordi’toutage, après avoir été « nettoyé » par Philippe, bénévole de l’association, qui vérifie que tout marche et installe Linux ou la dernière version de Windows. Certains PC en trop mauvais état ont été démontés par cette association et les pièces vendues au poids. À l’heure actuelle, ce sont 70 unités (moitié ordinateurs, moitié portables) et 25 écrans qui ont été données en 5 lots.

Il est intéressant de connaître une partie de la destination, telle que mentionnée par Ordi’toutage à la veille de Noël 2025 : deux PC pour une école à Grenoble, deux pour une école à Mayotte, une famille de trois enfants, une jeune maman résidant depuis peu en France, plusieurs personnes d’âge moyen débutants, à la retraite ou en fin d’activité demandant une initiation, et n’ayant pas de PC.

Une troisième vie pour ce matériel… une quatrième pour des pièces démontées ensuite… une belle histoire qui relie des acteurs se souciant à la fois de sobriété et de solidarité !

(1) Créée en 2012, AFB est une entreprise adaptée et une société par actions simplifiée à but non lucratif qui collecte, reconditionne et revend le matériel informatique (ordinateurs fixes ou portables, téléphones, imprimantes…) de ses partenaires à d’autres entreprises ou à des particuliers.
AFB France s’inspire du modèle d’AFB group, fondé en Allemagne en 2004 et son nom signifie « Arbeit Für menschen mit Behinderung » soit littéralement « Travail pour les personnes en situation de handicap ».

(2) Règlement général sur la protection des données

À la suite du « 12/14 » organisé par Un Toit Pour Tous consacré aux pensions de famille, cet article revient sur les principaux enjeux abordés lors du webinaire et prolonge les échanges autour de ce dispositif de logement accompagné. Le replay est disponible pour celles et ceux qui souhaitent approfondir le sujet.

Le logement d’abord est une politique publique destinée aux personnes ne disposant pas de logement personnel. Le but est d’amener ces personnes directement vers un logement digne, pérenne et personnel.

À l’échelle nationale, plusieurs offres sont proposées dans le cadre de la politique « logement d’abord ». Trois piliers sont définis :

• La production de places en pensions de famille
• La production de logements en PLAI ou PLAI adaptés c’est-à-dire des logements très sociaux
• La production de places IML : Intermédiation locative

Nationalement, des résultats peuvent être constatés. De 2018 à 2022, 7 209 places ont été créées en pension de famille. Dans la même continuité, en 2023 un nouveau plan « logement d’abord » a été lancé sur 5 ans, de 2023 à 2027, dans le but d’ouvrir 10 000 places supplémentaires en pension de famille.

Les grands principes du logement d’abord – Gabriel Ubribelarrea

Le logement d’abord est une politique qui se veut généraliste[1] . Elle est à la fois une politique et une philosophie, qui se traduit de différentes manières :

• Le développement de « dispositif logement d’abord » mis en place sur les territoires de mise en œuvre accélérée
• La diffusion de principes d’intervention, qui seraient caractéristiques de la philosophie du logement d’abord au sein des dispositifs d’hébergement.

L’accès à un « logement à soi » se fait selon trois modalités distinctes :

• Un accès direct
• Un accès par l’intermédiaire d’un « habitat de passage » qui relève de l’hébergement provisoire
• Un accès par le biais d’un statut locatif transitoire : les personnes accèdent à un logement dans lequel elles pourraient devenir locataires

Concernant les fins d’accompagnement, il existe deux tendances principales :

1. Des « modalités de clôture », c’est-à-dire des situations dans lesquelles la fin du suivi est prononcée.
2. Des « formes d’étiolement » la mise en place du dispositif « le droit à la sollicitation durable », permettant aux personnes accompagnées de solliciter des professionnels même après le suivi.

Cas concret : le fonctionnement des pensions de famille – Jérémy Salgues

Les pensions de famille sont des lieux de vie permettant d’avoir un logement qui soit pérenne. Une pension de famille est un dispositif de logement accompagnée qui doit avant tout être conçu à partir de besoins préalablement identifiés. Sur la base d’analyse de données socio-démographiques, quelques interrogations peuvent orienter leur conception : Où se trouve les besoins ? Comment sont-ils repérés par les organismes ? À quelles demandes particulières il faut répondre ? En effet, il ne suffit pas uniquement de fournir un logement, encore faut-il qu’il soit situé dans un environnement qui facilite les taches du quotidien.

Les pensions de familles sont ainsi portées par des bailleurs détenteurs d’un agrément préfectoral, dans une logique de synergie entre les différents acteurs locaux : le département, l’intercommunalité et l’État.

Les personnes logeant au sein des pensions de famille, sont des personnes à faible niveau de ressources, en situation d’isolement ou d’exclusion sociale.

L’orientation en pension de famille :

• Issue d’une demande sociale ;
• Orientation par le Service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) ;
• Réponse préconisée par des travailleurs sociaux.

Dans la perspective des pensions de famille, le but est que les ménages aient cette légitimité de vivre dans un logement qui est le leur. Des espaces collectifs dits des « lieux-repères », c’est-à-dire de moments de rencontres conviviales où les personnes accompagnées échangent avec d’autres locataires et les professionnels, existent afin de favoriser la vie et la dynamique en communauté.

Zoom sur la pension de famille Le Pari(s) – Amandine ADA et Adeline Hannequin

La pension de famille Le Pari(s) se situe à Voiron, elle est composée de deux grands bâtiments au centre-ville. Chacun des deux est composé de treize logements d’un côté et neuf de l’autre, composé de studios et des T2. Ce sont des lieux d’ancrage. Encore une fois, le but est de permettre aux familles d’habiter leur logement à leur façon, les animaux domestiques sont ainsi autorisés. Dans une démarche collective, des temps sont organisés tels que des repas ou des balades afin de faire vivre cet esprit de communauté. Il y a 37 résidents au total, majoritairement des hommes.

Quant à l’accompagnement professionnel, il existe un aspect intéressant : « la multi-référence » qui suggère que les résidents sont en mesure de solliciter n’importe quel professionnel peu importe la nature de la requête, même si elle n’est pas en lien avec la profession d’origine de la personne sollicitée. Notamment les infirmières qui n’interviennent pas uniquement pour des raisons de santé.

[1] Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement.

Avec Louis Besson, décédé récemment, disparait une éminente figure politique, morale et militante auquel la lutte contre le mal logement doit énormément. On lui doit tout particulièrement deux lois qui se complètent, la « loi Besson » du 31 mai 1995 et la loi Solidarité renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000.

Ce que l’on sait moins, c’est que grâce à son intervention à un moment particulièrement critique pour notre association, Louis Besson a assuré la survie d’Un Toit Pour Tous.

Ministre engagé

Outre sa sensibilité pour la situation des plus démunis, sa compréhension du logement, la connaissance qu’il avait du terrain et son expérience de maire ( de Barby, puis de Chambéry), de président de l’agglomération de Chambéry, de président du conseil général de Savoie ont grandement alimenté son action de ministre.

Pour la loi qui porte son nom, il s’est appuyé sur une écoute indéfectible des associations spécialisées dans logement – qu’il a érigé en méthode d’élaboration de la loi – et sur les résultats de la recherche, aux côtés des spécialistes de son ministère. Se fondant donc sur de nombreuses expériences locales, ce texte affirme que se loger est un droit fondamental et oblige les collectivités à aider les personnes en difficulté à accéder à un logement et à s’y maintenir (création des Fonds départementaux pour le logement des plus démunis -FDALPD-assortis d’un Fonds de solidarité logement -FSL- de dispositif de prévention des expulsionet de mesures fiscales appropriées.

Animée par l’exigence de répartir de manière équitable territorialement le logement social, la loi SRU, cinq ans plus tard en 2000, qu’il a porté avec Jean Claude Gayssot, ministre de l’Équipement, est venue la compléter dans le cadre d’une politique de la ville promouvant la solidarité à l’échelle des agglomérations : en imposant aux communes d’avoir un minimum de logements sociaux et favoriser ainsi la mixité sociale.

Ces deux lois, malgré des tentatives récurrentes de remise en cause de la seconde, constituent toujours le cadre d’action des élus locaux et des associations pour contribuer à réduire le mal logement et le répartir équitablement.

Louis Besson et Un Toit Pour Tous

Le lien entre Un Toit Pour Tous et Louis Besson est moins connu, sa disparition récente incite à le rappeler.

En juillet 1996, l’agence Territoires AIVS est mise en règlement judiciaire le 23 juillet à la suite d’une déclaration de cessation de paiement le 11 juillet. Louis Besson avec lequel nous avions été en contact par la FAPIL (dont l’une des premières assemblées générales s’était tenue à Chambéry quand il était maire) et par la fondation abbé Pierre dont il avait accompagné la création, est alors intervenu auprès de la préfecture de l’Isère pour qu’elle apporte une aide. Une réunion avec le secrétaire général de la préfecture a abouti à l’octroi d’une subvention exceptionnelle à notre association.

Celle-ci a été déterminante tant par son apport financier que par le soutien de l’Etat qu’elle manifestait. Elle a permis à Territoires d’obtenir du tribunal de commerce l’autorisation de poursuivre son activité, à la condition de rembourser ses dettes sur dix ans (jugement du 25 mars 1997), ce qu’elle a fait avec une régularité exemplaire.

Cette évocation nous permet d’adresser un dernier merci à Louis Besson et de citer un de ses derniers messages : « Interpeller les pouvoirs publics avec la légitimité de ceux qui « font » et ne se contentent pas de revendiquer… c’est gagner une crédibilité… au regard des lourdes réalités humaines d’exclusion aujourd’hui encore si présentes. »

En ce début d’avril se sont tenues, à Échirolles, les assemblées générales des sociétés civiles immobilières Ensemble Offrir un Toit sous la houlette d’Un Toit Pour Tous avec Philippe Bernadat, référent bénévole, en charge de l’animation. Une trentaine de personnes y ont assisté.

Une gestion administrative devenue complexe

Les SCI Ensemble Offrir un Toit ont été une solution efficace pour rassembler des porteurs de capitaux voulant soutenir l’investissement dans les logements très sociaux avec l’aide d’Un Toit Pour Tous. Vingt groupements ont ainsi été créés (1). Cela a conduit à un engagement fort des équipes administrant ces SCI.

Chacune des dix SCI restantes réunies en assemblée générale a son histoire et rencontre parfois des difficultés, liées pour certaines à l’état du logement ou aux impayés de loyers. Mais le problème le plus conséquent concerne aujourd’hui la gestion des modifications de la composition des sociétés, en raison de la complexité des procédures à effectuer auprès de l’INPI, organisme en charge des enregistrements administratifs auprès du greffe du tribunal de commerce.

La plupart des 20 SCI Ensemble Offrir un Toit cessent leur activité

Après plus de douze années d’existence de ses sociétés civiles, il est fréquent que les porteurs de parts décident leur dissolution. Cela conduit à mettre fin aux baux avec les locataires. Un accompagnement leur est proposé afin qu’ils puissent avoir un nouveau logement.

Les appartements sont ensuite mis en vente. Dans certains cas, c’est la coopérative foncière solidaire Un Toit Pour Tous – Développement qui les rachète. Ce n’est pas possible lorsque qu’ils sont situés dans des communes très dotées en logements très sociaux. Ils sont alors mis sur le marché immobilier.

Quelques SCI vont encore fonctionner quelques années, en particulier lorsque de gros travaux au sein de la copropriété sont prévus ou engagés.

Des capitaux bienvenus pour le logement des plus démunis

Pour soutenir l’action d’un Toit Pour Tous, soit des propriétaires mettent à disposition des logements complets, soit toute personne peut acheter des parts dans la coopérative foncière Un Toit Pour Tous Développement. Lorsque les SCI Ensemble Offrir un Toit sont dissoutes, il est proposé aux membres d’acquérir des parts dans celle-ci.

Les gérants des SCI remercient fortement Philippe Bernadat et l’équipe du service logement d’un Toit Pour Tous pour leur aide indispensable.

(1) : Des sociétés civiles immobilières pour loger des familles défavorisées | Un Toit Pour Tous