Lors des discussions récentes sur la situation et l’avenir des finances publiques françaises, certains commentateurs et responsables politiques ont évoqué une possible intervention du Fonds monétaire international (FMI), présentée comme une « mise sous tutelle ». Les conditions d’une telle intervention sont-elles réunies aujourd’hui ? Quels sont les instruments de coopération disponibles en Europe ? Au-delà, il faut s’interroger sur le fonctionnement et la gouvernance du FMI, aujourd’hui confronté à de fortes pressions de la part des principaux pays émergents, dans le contexte d’un multilatéralisme en crise. Le point avec Pierre Jaillet, chercheur associé à l’IRIS et conseiller à l’Institut Jacques Delors-Notre Europe.      

La situation économique et financière de la France peut-elle justifier aujourd’hui le recours à une assistance extérieure (en particulier du FMI) ?

La chute du gouvernement de François Bayrou consécutive au rejet par l’Assemblée nationale d’un plan d’économies limité à 44 milliards d’euros en 2026 (soit moins de 1,4 % du total des dépenses publiques) afin de contenir le déficit à moins de 5 % du produit intérieur brut (PIB) en 2026, a illustré le caractère passionnel que revêt en France le débat sur les finances publiques. Les clivages traversent d’ailleurs aussi bien le champ politique que la communauté des économistes, entre déni de réalité et dramatisation.

À l’inverse de ses principaux partenaires de l’Union européenne (UE), la France a en effet continué d’accumuler des déficits structurels primaires (hors charges d’intérêt de la dette) supérieurs à 3 % du PIB depuis la sortie de la crise du Covid-19 et la poussée d’inflation liée à la guerre en Ukraine. Sa dette publique (de 60 % du PIB au début des années 2000) est de 114 %, encore en dessous de celles de l’Italie (137 %) ou de la Grèce (152 %). Mais ces deux pays l’ont réduite de dix points et 50 points de PIB respectivement depuis 2021. En outre, la charge des intérêts de la dette, de 33 milliards d’euros en 2022, pourrait selon la Cour des comptes atteindre 89 milliards en 2029, devenant le premier poste de dépenses et réduisant d’autant les marges de manœuvre de la politique budgétaire dans un contexte de croissance (réelle et nominale) ralentie.

Cette dynamique est préoccupante comparée à celle de nos partenaires européens, et les marchés financiers l’ont déjà intégré. Le taux des obligations à 10 ans de la France, proche de celui de l’Italie, a dépassé ceux de l’Espagne, du Portugal et de la Grèce. Les agences de notation sont à l’affut et Fitch a dégradé le 12 septembre la note de la France de AA- à A+. La Commission européenne (Debt Sustainability Analysis– 2024) comme le FMI (Examen de la France au titre de l’article IV – 2025) n’excluent pas un risque d’insoutenabilité de la dette publique à moyen terme si des mesures de consolidation ne sont pas mises en œuvre. L’économiste Kenneth Rogoff, professeur à Harvard, a ainsi souligné que l’évaluation de ce risque repose sur plusieurs variables aléatoires mais s’accroit significativement au-delà d’un certain seuil de dette. Empruntant une métaphore routière, il note que le dépassement des limitations de vitesse n’entraine pas nécessairement l’accident mais augmente fortement le risque qu’il survienne.

Faut-il pour autant considérer, comme François Bayrou devant l’Assemblée nationale le 8 septembre, que « le pronostic vital de la France est engagé » ?  Sans doute pas. La France n’est pas confrontée à une crise de liquidité ou de solvabilité. Bien qu’à des conditions moins favorables, sa dette se place sans difficulté sur les marchés, l’instabilité politique ne remet pas en cause la pérennité de ses institutions, sa balance des paiements courante est équilibrée et sa dette extérieure contenue. À cet égard, le parallèle établi par certains commentateurs avec la situation de la Grèce lors de la crise de 2010-2014 (déficit public de 14 %, déficit extérieur de 10 %, dette publique à 180 %, taux d’intérêt à un pic de 40 %, etc.) est inepte.

Dans ces conditions, le recours par la France à une assistance financière extérieure, en particulier du FMI, n’est pas à l’ordre du jour. Pierre Olivier Gourinchas, son économiste en chef, ne l’a d’ailleurs récemment estimé envisageable « ni demain, ni après demain ».

Dans l’hypothèse où un tel recours devait malgré tout s’imposer, une intervention éventuelle du FMI pourrait-elle être assimilée à une « mise sous tutelle » de l’économie française ? Quels sont les instruments de coopération mobilisables au plan européen ?

Première observation : le FMI ne peut intervenir qu’à l’initiative d’un pays membre. La procédure est bien codifiée. Le pays confronté à une situation de détresse financière formule une demande d’assistance examinée par les services du Fonds, suivie d’une « lettre d’intention » puis d’un « protocole d’accord », négocié avec les autorités du pays membre, détaillant le programme d’ajustement destiné à remettre son économie sur les rails et les conditions de son financement. Ce protocole doit ensuite être approuvé par le Conseil d’administration du FMI. Évoquer une « mise sous tutelle » est donc un contre-sens dès lors que le pays accepte les conditions d’octroi d’un prêt accordé au nom de la solidarité financière internationale. Ce terme de « tutelle » fait écho au rôle de « bouc émissaire » attribué dans le passé au FMI du fait de tensions dans l’exécution de programmes bénéficiant à des pays n’ayant pas un track record irréprochable, comme par exemple avec l’Argentine.

Deuxième observation : même si les pays de l’UE sont tous actionnaires du FMI et, à ce titre, éligibles à ses concours, l’Europe dispose de ses propres mécanismes de coopération. Le mécanisme européen de stabilité (MES) créé en 2012 (et fusionné alors avec le Fonds européen de stabilité financière) a été parfois qualifié de « FMI européen ». Doté d’un capital de 700 milliards d’euros (dont environ 500 milliards mobilisables), il a vocation à porter assistance aux États actionnaires de la zone euro en grave difficulté, sur la base d’un programme d’ajustement macroéconomique assorti d’une conditionnalité qui s’apparente à celle du FMI. Le MES et le FMI peuvent intervenir indépendamment ou en collaboration, comme ce fut le cas lors de la crise de la zone euro de 2010-2014 où ils ont été associés dans la « Troïka », conjointement avec la Banque centrale européenne (BCE).

La BCE dispose quant à elle d’instruments de coopération spécifiques. On se souvient de la déclaration de juillet 2012 de son président Mario Draghi, s’engageant à assurer la pérennité de la zone euro (« Whatever it takes »), suivie de l’annonce de la création des Opérations monétaires sur titres (OMT). Cet instrument, non utilisé à ce jour, permet à la BCE d’acheter des titres d’un État en difficulté dans le cadre d’un programme d’ajustement du MES. Créé en juillet 2022, l’Instrument de protection de la transmission (IPT) est d’une toute autre nature. Son objet n’est pas de secourir des pays affectés par des déséquilibres fondamentaux, mais de contrer des dynamiques de marché susceptibles de perturber la bonne transmission de la politique monétaire. La BCE peut acheter des titres publics ou privés d’un ou plusieurs États membres de la zone euro, sous réserve toutefois qu’ils remplissent plusieurs critères d’éligibilité : ne pas être sous procédure de déficit excessif, conduire des politiques économiques saines, maintenir leur dette sur une trajectoire soutenable etc. Une conditionnalité ex-ante destinée à éviter l’aléa moral attaché à l’existence d’un prêteur/assureur en dernier ressort palliant les dérives des États membres. On peut toutefois s’interroger sur l’attitude de la BCE en cas de tensions extrêmes de nature systémique brouillant la distinction entre ce qui ressort de la dynamique des marchés et ce qui est imputable aux dérives macroéconomiques des États membres.                

Plutôt que de présenter le FMI comme une « menace », alors qu’il est déjà sous forte pression des grands pays émergents, ne faudrait-il pas songer à réformer sa gouvernance pour mieux répondre aux exigences d’un multilatéralisme en crise ?  

Venant de responsables politiques en charge de la politique économique, ce type de déclaration peut surprendre. Elle relève d’un artifice de communication inopportun et même dangereux, en suggérant que la situation financière est pire que ce que les marchés en connaissent, ce qui peut générer des effets autoréalisateurs. Quand les pompiers se font pyromanes… En outre, « crier au loup » à propos d’une intervention supposée imminente du FMI revient à la présenter comme une punition, alors qu’elle peut à l’avenir faire partie de la solution et non du problème.

Plutôt que de crier haro sur le FMI, il convient de s’interroger sur le rôle et l’avenir d’une institution à vocation universelle créée à Bretton Woods en 1944, réunissant 191 pays membres, et dont la vocation est de promouvoir la coopération économique et monétaire et de faciliter les échanges internationaux. À cet égard, les déclarations diffusées à l’issue des sommets des BRICS ou de celui de l’Organisation de coopération de Shanghaï (OCS) qui s’est tenu à Tianjin les 31 août et 1^er septembre, si elles ne remettent pas frontalement en cause l’existence de l’institution, en critiquent sévèrement la représentativité et la gouvernance.

Leurs arguments semblent pertinents à plusieurs égards. Les grands pays émergents sont en effet anormalement sous représentés. La quote-part de la Chine, première ou deuxième économie mondiale selon l’indicateur considéré (en dollars courants ou en parité de pouvoir d’achat) se limite à 6,6 %, à peine supérieure à celle de l’Allemagne (5,6 %) ou de la France et du Royaume uni (4,2 %). Les pays du G7 concentrent 45 % des quotes-parts alors que le groupe élargi des BRICS (représentant 40 % de l’économie mondiale) n’en détient que 20 %. Les critiques portent sur leur formule de calcul (e.g. l’absence d’un critère de population, qui permettrait à l’Inde, par exemple, d’accroître son poids actuel de 2,7 %) et sur le gel de leur répartition depuis 2010. Enfin, les États-Unis, à 17,4 %, disposent d’un droit de veto exclusif et la direction générale du Fonds, en vertu d’une règle non écrite, reste l’apanage de l’Europe (celle de la Banque mondiale revenant aux États-Unis).

En résumé, sous l’angle des grands pays émergents, la gouvernance des institutions de Bretton Woods reflète les rapports de force économiques mondiaux prévalant avant la dernière phase de la mondialisation. Face à cette inertie, ils créent leurs propres institutions concurrentes : Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures à l’initiative de la Chine, Nouvelle Banque de développement (dite « banque des BRICS »), et très récemment une banque de développement dédiée à l’OCS. En parallèle, la Chine développe son réseau de swaps avec une quarantaine de banques centrales de la région indopacifique et avec ses partenaires des « nouvelles routes de la soie », étant devenue le principal créancier des pays pauvres et en développement.

Un danger est que le FMI, dans un monde devenu fragmenté, ne soit plus perçu comme une organisation à vocation universelle mais de compétence régionale, peu représentative et donc moins légitime, piégée dans le clivage du « West versus the Rest », et inapte à exercer son rôle de leadership dans la coopération économique et financière internationale. L’administration Trump étant dans une logique de rupture du multilatéralisme, les Européens semblent aujourd’hui les seuls à détenir la clé pour lancer des initiatives de réforme, ce qui suppose de leur part un difficile aggiornamento, s’agissant en particulier de la révision des quotes-parts, afin d’aligner celles des grands pays émergents avec leur poids économique effectif, au prix de quelques « sacrifices » de la part des pays fondateurs. Se pose dans la même veine la question d’une possible « chaise » unique de l’euro. Une option cohérente avec la mission originelle du FMI consistant à superviser les relations monétaires internationales. Un sujet délicat, sinon tabou dans les capitales européennes, bien que la voix d’une Europe soit a priori plus forte unie que divisée face aux grandes puissances, pour contribuer à préserver le caractère universel et l’influence originelle des institutions de Bretton Woods.

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Le retour au pouvoir de Donald Trump constitue une réelle révolution stratégique sur la scène internationale. À travers sa volonté de changer les règles au sein de l’ordre mondial, Donald Trump a notamment porté un certain nombre de coups au système multilatéral. Sous son impulsion, les États-Unis se sont retirés de plusieurs organisations onusiennes, telles que l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), ou encore de l’Accord de Paris sur le climat. Ces retraits en parallèle d’un désengagement financier ont contribué à une marginalisation partielle de ces institutions, fragilisant leur stabilité au point de menacer, pour certaines, leur pérennité. Cependant, la crise du système multilatéral, souvent critiqué pour son inefficacité, ne date pas de l’arrivée au pouvoir de Donald Trump. Ce modèle avait déjà montré ses limites. Ainsi, la nécessité de réformer les Nations Unies et de repenser leur mode de fonctionnement s’imposait depuis longtemps. Comment se matérialise le désengagement des États-Unis au sein des organisations multilatérales ? Au-delà de la question financière, dans quelle mesure ce désinvestissement américain des organisations onusiennes constitue-t-il une offensive idéologique ? En quoi ces organisations multilatérales constituent-elles une entrave à la puissance américaine selon Washington ? Les États-Unis peuvent-ils définitivement quitter l’ONU ? Est-ce qu’un retrait américain pourrait être comblé par l’émergence de nouveaux acteurs ? Autant d’enjeux abordés dans ce podcast avec Thierry Soret, chef de l’unité des politiques mondiales au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

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« La tonalité du sommet qui s’est tenu à Washington le 19 août 2025 a été cordiale. Volodymyr Zelensky a tiré les leçons de sa précédente visite explosive. Donald Trump a évité de l’humilier, mais dès son entrée dans le bureau ovale, il lui a montré une carte de contrôle des territoires qui révèle la vision du président américain, visiblement proche de celle de Vladimir Poutine. Son interlocuteur comprend qu’il doit se préparer à un conflit gelé sur la base de l’occupation russe actuelle, dont il constatera la réalité sans lui donner une légitimité. Il doit par contre éviter à tout prix de céder la ligne fortifiée qui peut préserver l’Ukraine d’une invasion russe massive… »

Analyse et perspectives.

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